بخشنامه، نمی‌تواند «مؤسس حق» یا «تکلیف جدید» باشد
بنابراین باید گفت؛ مفاد یک بخشنامه، در واقع تعلیم، آموزش و شرح مفاد یک یا چندماده از یک قانون یا یک یا چند ماده از یک آیین نامهٔ اجرایی از یک قانون که اجرای آن مبهم بنظر آمده است. پس بخشنامه، نمی‌تواند «مؤسس حق» یا «تکلیف جدید» باشد.
چنانکه مرحوم دکتر سنجانی، صاحب کتاب حقوق اداری گفته است که؛ بخشنامه همیشه جنبهٔ اعلامی دارد. به همین جهت و بنابر طبیعت بخشنامه، اصولاً تاریخ اجرای آن از تاریخ اجراء قانونی است که مورد شرح و تعلیم قرار می‌گیرد. مگر اینکه در متن بخشنامه از دیدگاه رعایت مصالح اداری، تصریح شود که از تاریخ معینی به آن عمل کنند.
این امر نیز مشروط است به اینکه در قانون موصوف چنین جوازی از سوی قانونگذار تصریح شده باشد. پس بخشنامه در واقع شارح قانون یا آیین نامه اجرایی قانون خاص و علیحده است، نه مؤسس و ایجاد کنندهٔ حق یا اسقاط حقی یا ایجاد تکالیف جدیدی یا اسقاط تکلیفی از تکالیف مقرر در آن قانون یا آیین نامه اجرایی قانون مورد نظر، لذا بخشنامه که وزیر یک وزارتخانه یا مدیر یک اداره یا مدیر عامل یک شرکت دولتی بعنوان مقام اداری مسؤول خطاب به عده‌ای از مأموران زیر دست خود صادر می‌کند و مفاد آن بر خلاف مراد و غرض قانونگذار و مقنن باشد، جرم تلقی شده است.
مادهٔ ۲۸۰ قانون مجازات عمومی مقرر می‌دارد: «هر‌گاه یکی از وزراء یا مستخدمین دولتی در هر رتبه و مقامی که باشند به وسیله وضع نظامنامه یا تصویب‌نامه یا صدور متحدالمآل و اوامر کتبی دیگر و یا اعمال آن‌ها بدون امر کتبی مقامات ما فوق، قانون را تغییر دهند یا تفسیر نمایند و یا در اجرای آن تبعیض کنند از خدمت دولتی دائماً‌منفصل خواهند شد.».
در این ماده سه موضوع مهم تذکر داده شده است:
الف ـ تغییر قانون در ضمن بخشنامهٔ مقام اداری مسؤول
ب ـ تفسیر قانون در ضمن بخشنامهٔ مقام اداری مسؤول
ج ـ تبعیض اجرای قانون در ضمن بخشنامهٔ مقام اداری مسؤول.
این هر سه کار را قانون مجازات، جرم شمرده است. زیرا شأن بخشنامه صرفاً و منحصراً شرح و تبیین و تفسیر و توضیح مراد قانونگذار است. نه تفسیر نادرست از غایت قانونگذاری و مراد مقنن. زیرا تفسیر نادرست در واقع تغییر قانون تلقی می‌شود.
و این نوع تفسیر، تفسیر متضمن غرض مقام اداری مسؤول محسوب می‌شود. پس صدور بخشنامهٔ خلاف قانون از هر یک از صاحب منصبان و مستخدمین و مأمورین دولتی و شهرداری‌ها در هر رتبه و مقامی که باشند، نوعی «سوء استفاده از مقام خود» تلقی می‌شود و با وضع چنین بخشنامه‌هایی، جرم جلوگیری کردن از اجرای قوانین مملکتی تحقق پیدا می‌نماید.
چنانکه ماده ۵۷۶ قانون مجازات اسلامی ـ تعزیرات مقرر می‌دارد: «چنانچه هریک از صاحبت منصبان و مستخدمین و مامورین دولتی وشهرداری‌ها در هر رتبه ومقامی که باشد از مقام خود سوء استفاده نموده واز اجرای اوامر کتبی دولتی یا اجرای قوانین مملکتی و یا اجرای احکام یا اوامر مقامات قضائی یا هرگونه امری که از طرف مقامات قانویی صادر شده باشد جلوگیری نمایدبه انفصال از خدمات دولتی از یک تا پنجسال محکوم خواهدشد».
(مآخذ: مستفاداز مواد ۲۸۰ قانون مجازات عمومی و ۵۷۸ قانون مجازات اسلامی «تعزیرات» مصوب ۲/۳/۱۳۷۵ دکتر جعفری لنگرودی، دانشنامه حقوقی، جج ۲، ص ۲۸ تا ۳۰. دکتر سنجابی، حقوق اداری، ص ۲۵۷ تا ۲۶۹).
یادداشت از حمید رشیدی استاد دانشگاه و مح
