سلسله دروس حقوق آب 8
بِسْمِ اللَّهِ الرَّحْمَنِ الرَّحِیمِ
وَإِلَى ثَمُودَ أَخَاهُمْ صَالِحًا قَالَ یَا قَوْمِ اعْبُدُواْ اللّهَ مَا لَکُم مِّنْ إِلَهٍ غَیْرُهُ
هُوَ أَنشَأَکُم مِّنَ الأَرْضِ وَاسْتَعْمَرَکُمْ فِیهَا فَاسْتَغْفِرُوهُ ثُمَّ تُوبُواْ إِلَیْهِ إِنَّ رَبِّی قَرِیبٌ مُّجِیبٌ
قرآن مجید، سورة هود، آیه ۶۱:
و بر قوم ثمود برادرشان صالح را فرستادیم. گفت: ای قوم من، خدای‌یکتا را بپرستید. شما را جز او خدایی نیست. اوست که شما را از زمین پدید آورده است وخواست که آبادانش دارید. پس آمرزش خواهید و به درگاهش توبه کنید. هرآینه پروردگار من نزدیک است و دعا‌ها را اجابت میکند.
مقدمه
نکته مهمی که از این آیه استفاده می‌شود این است، منشأ انسان، از خاک سیارة زمین است و از این رو، علت پیدایش انسان در روی زمین برای سکونت در آن و ایجاد عمران و آبادی توسط این مخلوق شگفت انگیز و پیچیده است. یعنی «استعمر اللهُ عبادَه فی الأرض: جعلهم ساکنی‌ها وعُمّارًا ل‌ها». خداوند انسان از زمین پدید آورد تا در سیارة زمین زندگی نموده و مکلف به عمران و آبادسازی سرزمین است. انسان هم دارای حق است و هم تکلیف. یکی از تکالیف انسان، دست به عمران و آبادی ساختن سیارة زمین است. و بهره برداری از ثروت‌ها و منابع آبی و طبیعی و معادن است.
در واقع مفهوم «هُوَ أَنشَأَکُم مِّنَ الأَرْضِ وَاسْتَعْمَرَکُمْ فِیهَا» همین است. بشر از زمین پدید آمده است تا به منابع انرژی موجود در زمین دست یابد و زمین را با معیارهای عقلایی و علمی آباد سازد. یعنی زمین را از حال طبیعیش چنان برگردانى و وضعى به آن بدهى که بتوان آن فوایدى که مترقب از زمین است را استفاده کرد، نه اینکه به قوانین طبیعی تجاوز کنی و موجب تخریب زمین شوی. یا مثلاً خانة خراب و غیر قابل سکونت را طورى کنى که قابل سکونت شود، و زراعت را به نحوى متحول سازى که آمادة کشت و زرع گردد، و محصولات آلوده به مواد مصنوعی و شیمیایی نکنی، پسماندهای کشاورزی را اصلاح و کنترل نمایی و باغ را به صورتى در آورى که میوه سالم بدهد، پساب کشاورزی را چنان تصفیه نمایی که آب و خاک را آسیب نرساند و آب رودخان‌ها و انهار و تالاب‌ها آلوده به مواد شیمیایی و صنعتی نگردد. و البته این توانمندی آباد سازی و عمران زمین که در نهاد انسان قرارداده شده است، پیچیده بودن این مخلوق شگفت انگیز را نشان می‌دهد.
در واقع برای پیشبرد و ایجاد تمدن و رسیدن به «مدینة فاضله‌ای» است که همة انبیا از جمله صالح پیامبر (ع) تذکر آن را داده است. بنابراین، انسان قادر است راه را برای رسیدن به «توسعة پایدار» و «مدیریت خردمندانة محیط زیست» بگشاید و زمین را هموار سازد تا خوشبختی و تمام خیر برای همه فراهم گردد و عدالت اجتماعی برقرار شود. این مؤانست و ارتباط دائمی با کتاب وحی، لحظه به لحظه جنبة راهبردی خود را برای انسان‌ها نمایان می‌سازد.
حال اگر، تحت عنوان «عمران و آبادی سرزمین» و یا «آمایش سرزمین» و «اجرای برنامه های عمرانی»، بشریت مرتکب تخریب «سرزمین و محیط زیست» و یا «کاهش منابع آب مانند آب جاری رودخانه‌ها، تالاب‌ها، چشمه‌ها و سفره‌های آب زیر زمینی» گردد و «پدیدة خشک سالی» و «تغییرات اقلیمی و جوی» را ایجاد نماید یا در ایجاد آن مؤثر افتد، بشر در اینجا مرتکب خطا و گناه بزرگی شده است.
که در این فرض، برای پاک کردن این «گناه» نیازمند استغفار و توبه است. و شاید در اینجا مقصود، بازگشت بشر برای اصلاح اوضاع و احوال زیست محیطی است. یعنی بازگشت و بکار بردن اصول علمی نحوةحفاظت از محیط زیست. مشیت خداوند متعال، نیز در این عالم چنان است که اصلاح عملکرد بشریت برای حفاظت از محیط زیست را می‌پذیرد و بتدریج اوضاع و احوال کرة زمین را اصلاح و محیط پاک و آب فراوان، و گسترش فضای سبز و جنگل و بیشه‌ها را برای زندگی همة موجودات آماده و مهیا می‌سازد. از این حیث، مطالعة حقوق آب و رابطة آن با سایر علوم و رشته‌های حقوقی آشکار‌تر می‌گردد. اکنون از این مقدمه گذر می‌کنیم و در ادامة مفهوم «وابستگی حقوق آب» با «قواعد اجتماعی»، «رشته‌های حقوقی» و «سایرعلوم»، غور کنیم.
رابطه حقوق آب با حقوق اداری
در باب مفهوم «حقوق اداری» گفته شده است که حقوق اداری دربارهٔ اشخاص حقوقی اداری، تشکیلات و وظایف وزارت‌خانه‌ها، ادارات دولتی، شهرداری‌ها، تقسیمات کشوری و روابط این سازمان‌ها با مردم گفتوگو میکند. به همین سبب با حقوق اساسی و حقوق آب رابطهٔ نزدیکی پیدا میکند.
به عبارت دیگر باید گفت، این رشته دربارهٔ قواعد حاکم بر ادارهٔ کشور از جمله قواعد ادارهٔ عمومی منابع آبی از جمله تالاب‌های ثبت شده و نشده در هر کشوری گفتوگو میکند؛ زیرا مثلاً در حقوق ایران، ممکن است در اثر خدماتی که وزارت نیرو و یا سازمان حفاظت محیط زیست عهده‌دار شده‌اند، روزبه‌روز بر وسعت حقوق اداری نیز افزوده می‌شود؛ زیرا هر دو تشکیلات مزبور از ارکان دولت محسوب می‌شوند.
مثال بارزی که می‌توان در این خصوص آورد و دلیل مثبتهٔ گفتار ما است، قانون تشکیل وزارت آب و برق و قانون تأسیس وزارت نیرو و نظایر آن می‌باشد، که به نظر نگارنده، حکایت از قواعدیمی‌نماید که بر ادارهٔ کشور از جهت حفاظت از منابع آبی گفتوگو میکند. تصمیمات درست وزارت نیرو و شرکت‌های آب منطقه‌ای و سازمان آب و برق خوزستان در نظام کنونی حقوق آب، در برابر اشخاص حقیقی و حقوقی نیز ضامن حقوق مکتسبهٔ اشخاص مزبور است. چنان‌که در منشور تاریخی حقوق بشر امام علی (ع) خطاب به مالک اشتر (رحمه الله) می‌خوانیم:
«... بنابراین اگر در نتیجهٔ حادثه‌ای از حوادث روزگار، زندگی بر کشاورزان تباه شود، مثلاً باران از آسمان نبارد یا رودخانه از طغیان سودمندش فرو نشیند، کشت‌زاران خشک و بی‌آب مانده، برزگران تهی دست و ناچیز شوند، وظیفهٔ فرمان‌داران است که به اُمرای خراج و کارمندان امور مالی دربارهٔ کشاورزان سفارش کنند و تا حدودی که نخست به مصلحت ملّت و در درجهٔ دوم به صلاح دولت منتهی می‌گردد، از مالیات توده کسر و به وام داران تخفیف بخشند... آن خراج که تهی دستی در اثر فشار عُمال دولت به خزانه تسلیم میکند، شعلهٔ آتشی است که در تودهٔ پنبه همی افکند... هرگز کشور خراب نشود، مگر آنکه کشورداران با دست جور تیشه برداشته، کاخ سعادت ملّت را بر سر تهی مغز خویش ویران کنند...»
به هر رو در نظام حقوق اداری معاصر ایران، دیوان عدالت اداری با تصمیمات خود در برابر تجاوز قوهٔ مجریه می‌تواند پایه‌های حقوق اداری اصیل را در ایران بنیان گذارد و حقوق آب را نیز به نوبهٔ خود توسعه، شفاف و روشن سازد.
نکتهٔ حایز اهمیت این است که بگوییم، در «حقوق موضوعهٔ ایران / یعنی آن مجموع مقررات حاکم بر روابط افراد یک جامعهٔ سیاسی معین است که دارای ضمانت اجرا باشد. حقوق متداول در کشور ایران در عصر حاضر که شامل حقوق خصوصی و حقوق عمومی ملت ایران می‌باشد همان حقوق موضوعه محسوب است. حقوق موضوعه یکی از دو قسم از حقوق طبیعی است. پاره‌ای از نویسندگان آن را مجموع قواعدی می‌دانند که در زمان معین بر ملتی حکومت میکند؛ به طوری که اجرای آن از طرف دولت تضمین شده باشد» برای حل مسائل اداری موضوع تولیت منابع آب و رابطهٔ خدماتی که به دولت (وزارت نیرو و شرکت‌های آب منطقه‌ای و سازمان حفاظت محیط زیست) و مردمی که از آب‌ها بهره می‌جویند، گاه از قواعد حقوق خصوصی و‌گاه از قواعدحقوق عمومی استفاده می‌شود.
مثالی که در این باب می‌توان زد حکم مذکور در مادهٔ واحدهٔ قانون تبدیل ادارات کل امور آب استان‌ها به شرکت‌های آب منطقه‌ای استان و تبدیل شرکت‌های آب منطقه‌ای که بیش از یک استان را در بر می‌گیرد به شرکت آب منطقه‌ای استان ذیربط مصوب ۲۶/۱۲/۱۳۸۳ است، چنان‌که قانون پیش گفته می‌گوید:
«به وزارت نیرو اجازه داده می‌شود نسبت به تبدیل شرکت‌های آب منطقه‌ای که بیش از یک استان را در بر می‌گیرد به شرکت آب منطقه‌ای استان ذیربط و در استان‌هایی که شرکت آب منطقه‌ای تشکیل نشده است، نسبت به تبدیل ادارات کل امور آب استان‌ها به شرکت‌های آب منطقه‌ای استان ذیربط با مأموریت انجام وظایف عملیاتی مدیریت منابع آب در محدودهٔ هر استان با وظایف و اختیارات یکسان و بهره‌برداری و حفاظت از منابع آب و تأسیسات آبی استان از طریق واگذاری وظایف غیرحاکمیتی مربوط طبق قانون توزیع عادلانهٔ آب مصوب ۱۶/۱۲/۱۳۶۱ و رعایت اصول چهل و چهارم (۴۴) و چهل و پنجم (۴۵) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و تحویل امکانات و منابع انسانی ادارات کل امور آب استان‌ها به این شرکت‌ها به گونه‌ای که موجب گسترش تشکیلات نشده و ایجاد بار مالی اضافی برای دولت ننماید، اقدام کند.
امور حاکمیتی از قبیل مدیریت حوضه‌های آبریز، مطالعات جامع منابع آب، سیاست‌گزاری و برنامه‌ریزی توسعهٔ منابع آب، تعیین تخصیص و سهم بخش‌های مختلف مصرف آب، انتقال بین حوضه‌ای و تعیین ارزش اقتصادی آب کماکان به عهدهٔ وزارت نیرو خواهد بود. در هر حال حقابه‌های اشخاص باید محفوظ بماند. اساس‌نامهٔ شرکت‌های مذکور بنا به پیشنهاد مشترک وزارت نیرو وسازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور حداکثر دو ماه پس از ابلاغ این قانون به تصویب هیأت‌وزیران خواهد رسید.»
از این‌رو حقوق اداری که یکی از شاخه‌های «حقوق عمومی / یعنی قوانینی که روابط بین افراد و هیأت حاکمه را تعیین میکند» به شمار می‌رود، دارای همان خصوصیات قواعد حقوق عمومی است. این قواعد که ارتباط نزدیک با حقوق آب‌های سطحی و زیر زمینی دارد، و دارای ماهیتی امری است و سازمان‌های اداری نظیر سازمان حفاظت محیط زیست و شرکت‌های آب منطقه‌ای و وزارت نیرو و سایر سازمان‌های اداری ذیربط دیگر، با تکیه بر امتیازات حقوق عمومی و حق حاکمیت است که در مورد منابع آب امر و نهی می‌کنند. تجلی حق حاکمیت در مدیریت منابع آبی شامل به کارگیری زور و قدرت دولت در اجرای قوانین آب و محیط‌زیست است. می‌خواهم نتیجه بگیرم که اعمال حاکمیت دولت درتولیت منابع آب و حفاظت از محیط زیست آنکه خود زنجیره‌ای ناگسس تنی با کل مجموعهٔ محیط زیست کرهٔ خاکی دارد یکی از ویژگی‌های اصلی قدرت و مدیریت اجرایی دولت‌ها محسوب می‌شود.
اما باید اذعان داشت که قواعد حقوق اداری که با حقوق آب پیوند دارد، غیرمدون است؛ زیرا باتوجه به تحولات و دگرگونی‌های سریع اجتماعی و ضرورت انطباق مقررات اداری در باب مدیریت خردمندانهٔ آب‌ها با خواسته‌های مردم، امکان تدوین مقررات اداری مربوط عملاً تحقق نیافته است. دشواری‌های عدم تحقق قواعد حقوق اداری بی‌شمار است؛ از این جهت ممکن است یکی از علل عدم تحقق قواعد مزبور پیچیدگی روابط ناشی از تحولات نظام اداری است و شاید بدین جهت دولت‌ها صرفاً اقدام به وضع قوانین خاص و علی‌حده و بر حسب موضوع مبتلی به کرده‌اند، مانند وضع قوانین محیط زیست و مقررات بهداشتی و شهرسازی و ارایهٔ راهکار اجرایی چگونگی رعایت حریم منابع آبی و غیره.
