سلسله دروس مربوط به حقوق آب (۱۰)
رابطه ی حقوق آب با حقوق اداری (۳)
جهات ارتباط مقامات عالی سازمان اداری کشور با مدیریت خردمندانهٔ منابع آبی کشور
1ـ ارتباط اصول قانون اساسي با آبها
بايد گفت ؛ از يک جهت پاره‌اي از اصول قانون‌اساسي مثل اصل 45 و 50 رابطه‌ي مستقيم با حفاظت و حراست از آبها و محيط زيست به عنوان مشترکات عمومي دارد و قانون‌گذار به جهت اهميت موضوع اصول مذکور را وضع نموده و حفاظت از محيط زيست را وظيفه ي عمومي شمرده است؛ و از جهت ديگر مسئوليت اجراي قانون اساسي نيز بر عهده‌ي رئيس جمهور قرار داده شده و اصولاً از وظايف و اختيارات اوست تا از طريق نظارت، کسب اطلاع، بازرسي، پي‌گيري و بررسي مسائل و مشكلات كمبود آب يا كنترل بحران آب و نيز حفظ محيط زيست اقدامات لازم را به عمل آورد و در صورت توقف و يا عدم اجراي اصول مزبور به نحو مقتضي اقدام کند. چنان‌که مواد 13 الي 16 قانون تعيين حدود وظايف و اختيارات و مسئوليت‌هاي رياست جمهوري اسلامي ايران مصوب 15/5/1365 بر اين امر استوار است.
2ـ اختيار عزل و نصب وزيران
به موجب اصل 133 اصلاحي قانون اساسي، رئيس جمهور اختيار انتخاب و عزل وزيران از جمله وزير نيرو، وزير جهادکشاورزي، وزير بهداشت، درمان و آموزش پزشکي و رئيس سازمان حفاظت محيط زيست را دارد و از وظايف اوست؛ زيرا به موجب اصل مذکور، وزيران توسط رئيس جمهور تعيين و براي گرفتن رأي اعتماد به مجلس شوراي اسلامي معرفي مي‌شوند و تا زماني که عزل نشده‌اند و يا بر اثر استيضاح يا درخواست رأي اعتماد از مجلس به آن‌ها رأي منفي داده نشده است در سمت خود باقي مي‌مانند. با تغيير مجلس، گرفتن رأي اعتماد جديد براي وزرا لازم نيست، و ساير موارد ديگر اين ارتباط روشن را به اثبات مي‌رساند.
3ـ رياست هيأت‌وزيران
رئيس جمهور رياست هيأت‌وزيران را برعهده دارد. از اين جهت بر کار وزير نيرو يا وزير جهاد کشاورزي و رئيس سازمان حفاظت محيط زيست نظارت تامه و كامله دارد و با اتخاذ تدابير لازم به هماهنگ ساختن تصميم‌هاي وزيران و هيأت وزيران مي‌پردازد و با همکاري آن‌ها، برنامه و خط‌مشي دولت راجع به آبها و محيط زيست را تعيين و قوانين مربوط به آن‌ها را اجرا مي‌کند.
مثال اول ـ آيين‌نامه‌ي جلوگيري از آلودگي آب مصوبه‌ي شماره 18241/ت71ه مورخ 16/3/1373 هيأت وزيران: بند 8 ماده‌ي 1 آيين‌نامه‌ي مذکور، كليه آبها را در رديف آب‌هاي پذيرنده شمرده و مي‌گويد:
«آب‌هاي پذيرنده ـ شامل ـ کليه‌ي آب‌هاي سطحي و زيرزميني از جمله قنوات، چاه‌ها و سفره‌ي آب‌هاي زيرزميني و چشمه‌ها و نيز درياها، درياچه‌ها، رودخانه‌ها و نهرها و تالابها و آبگيرها و برکه‌ها که فاضلاب و مواد زايد جامد به آن‌ها تخليه شده يا در آن‌ها نفوذ مي‌کند. »
مثال دوم ـ آيين‌نامه‌ي شوراي برنامه‌ريزي و توسعه‌ي استان و کار گروهاي تخصصي که به استناد تبصره‌ي 1 ماده‌ي 70 قانون برنامه‌ي سوم توسعه‌ي اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران مصوب 1379 و طي شماره‌ي 16918/ت26517ه مورخ 16/4/1382 به تصويب هيأت‌وزيران رسيده است. در اين مصوبه دو کار گروه تخصصي يکي کارگروه تخصصي آب کشاورزي و منابع طبيعي مندرج در بخش چهارم آيين‌نامه و ديگري کارگروه تخصصي آمايش و محيط زيست در بخش هشتم آيين‌نامه، که با حقوق آب ارتباط نزديکي دارد، ملاحظه مي‌شود. در هر دو کارگروه تخصصي ياد شده مدير عامل شرکت آب منطقه‌اي يا مديرکل امور آب استان به انتخاب وزير نيرو و نيز مدير کل حفاظت محيط زيست استان از اعضاي رسمي کار گروه‌هاي مذکور به شمار مي‌روند؛ بنابراين مي‌توان از طريق اين کارگروهاي تخصصي و با هماهنگي و تصميم‌گيري در امور برنامه‌ريزي به مديريت خردمندانه‌ي آبها دست يافته و آن را توسعه و در جهت عمران مناطق آب‌ريز و استان و شهرستان به کار برد. نظارت کارگروهاي مذکور مي‌تواند در هدايت و تصويب طرح‌هاي حفاظتي از رودخانه ها و ديگر منابع آبي و در چارچوب برنامه‌ها، سياست‌ها و خط‌مشي‌هاي کلان دولت از يک‌سو و کنوانسيون هاي مربوط از سوي ديگر مؤثر واقع شود.
مثال سوم ـ آيين‌نامه‌ي اجرايي قانون حفاظت و بهره‌برداري از منابع آبزي جمهوري اسلامي ايران موضوع مصوبه‌ي شماره‌ي 12340/ت17925ه مورخ 18/3/1378 هيأت‌وزيران:
قلمرو اجراي قانون و آيين‌نامه‌ي ياد شده مشمول تمامي آبها است. چنان‌که ماده‌ي دوم از فصل دوم آيين‌نامه، که در باب قلمرو اجرايي قانون و مقررات اجرايي آن است مقرر مي‌دارد:
«قلمرو اجرايي قانون و مقررات اجرايي آن عبارت است از:
1ـ آب‌هاي تحت حاکميت و صلاحيت جمهوري اسلامي ايران (آب‌هاي داخلي، درياي سرزميني و منطقه‌ي انحصاري اقتصادي) در خليج فارس و درياي عمان به ترتيب مقرر در قانون مناطق دريايي جمهوري اسلامي ايران و مقررات اجرايي آن.
2ـ آب‌هاي تحت حاکميت و صلاحيت جمهوري اسلامي ايران در درياي خزر.
3ـ آب‌هاي داخلي و مرزي ايران از قبيل آب‌هاي موجود در درياچه‌هاي طبيعي و مصنوعي و پشت سدها، رودخانه‌ها، آبگير‌هاي طبيعي و مصنوعي، آبراه‌ها، تالابها، مرداب‌ها اعم از شور، شيرين يا آب‌هاي لب شور ساحلي و مصب رودخانه‌ها.»
مثال چهارم ـ آيين‌نامه‌ي اجرايي قانون حفظ و تثبيت کناره و بستر رودخانه‌هاي مرزي مصوب شماره‌ي 82 مورخ 5/9/1363 هيأت‌وزيران که مشمول رودخانه هاي مرزي و نيز تالاب‌هاي ساحلي و مرزي مي‌شود. مثل تالاب مرزي هورالعظيم (هورالهويزه) در استان خوزستان که مشترک في‌مابين ايران و عراق است؛ بنابراين تالاب مرزي به تالابي اطلاق مي‌شود که تمام، قسمت و يا قسمت‌هايي از آن مرز مشترک دو کشور را تشکيل دهد. اين تعريف در آيين‌نامه‌ي اخيرالذکر نيامده است و صرفاً تعريف مختصري است که نويسنده براي نخستين بار آن را تدوين نموده است و از اين حيث قانون و آيين‌نامه‌ي اجرايي مزبور از ديدگاه حقوقي، نارسا است. در اينجا مراد ما از نارسايي‌هاي حقوقي همان اصطلاح The legal short falls است .
در هر حال اين مورد نيز نياز به اصلاح اساسي دارد؛ زيرا در تعريف حفظ و تثبيت رودخانه‌ها گفته شده عبارت از کليه‌ي اقداماتي است که مانع تغيير مسير رودخانه مي‌گردد، بنابراين عمليات و اقدام حفظ و تثبيت رودخانه‌ها در تثبيت تالاب‌هاي مرزي نير بسيار مؤثر واقع مي‌شود. از اين‌رو عمل تثبيت، مي‌تواند در حفاظت خاک از فرسايش و حفاظت از عرصه و بستر رودخانه ها و تالابها کمک شاياني کند؛ به همين دليل احداث دايک و ديواره‌ي ساحلي در امتداد تقريبي ديواره‌ي طبيعي و يا ديواره‌ي ساحلي براي تثبيت و حفاظت سواحل و زمين‌هاي جانبي تالابها و رودخانه‌ها در برابر سيل و طغيان و فرسايش ضرورت دارد. همان‌گونه که در تعريف سيل آمده است گفته شده که سيل از يک‌سو به جريان يا بالا آمدن نسبتاً زياد آب در يک رودخانه به ميزاني که از مواقع معمولي به طور وضوح بيش‌تر باشد اطلاق مي‌شود و از سوي ديگر استغراق زمين‌هاي پست که نوعي از تالابها را تشکيل مي‌دهد در اثر بالا آمدن سطح آب رودخانه را سيل يا طغيان آب گويند (بند 18 از فصل اول در باب تعاريف و اصطلاحات موضوع آيين‌نامه‌ي اجرايي قانون حفظ و تثبيت کناره و بستر رودخانه‌هاي مرزي مصوب 63 هيأت وزيران).
مثال پنجم ـ تصويب‌نامه‌ي شماره‌ي 53066/ت27986ه ـ 23/9/1382 هيأت وزيران مربوط به ضوابط نظارت فني بر بهره‌برداري از معادن شن، ماسه و خاك رس که مخاطب آن وزارت نيرو، وزارت كشور، سازمان حفاظت محيط زيست و سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور مقرر مي‌دارد:
هيأت‌وزيران در جلسه‌ي مورخ 4/8/1382 بنابه پيشنهاد شماره‌ي 100/40/ 65798 مورخ 28/10/1381 وزارت نيرو و به استناد تبصره‌ي ماده‌ي (48) قانون توزيع عادلانه‌ي آب ـ مصوب 1361 ـ و تبصره‌ي (66) قانون بودجه‌ي سال 1363 كل كشور و ماده‌ي (4) قانون معادن ـ مصوب 1377ـ ضوابط نظارت فني بر بهره‌برداري از معادن شن، ماسه و خاك رس را به شرح زير تصويب نمود:
ضوابط نظارت فنی بر بهره‌برداری از معادن شن، ماسه و خاک رس
1ـ صدور اجازه‌ي بهره‌برداري يا واگذاري بهره‌برداري از شن، ماسه و خاك رس بستر و حريم رودخانه‌ها، انهار و مسيل‌ها و حريم قانوني سواحل درياها و درياچه‌ها منوط به كسب موافقت قبلي وزارت نيرو مي‌باشد.
2ـ وزارت نيرو موظف است هر پنج سال يك بار مطالعات شناسايي محدوده‌هاي مجاز جهت برداشت مصالح رودخانه‌اي را انجام [دهد] و با رعايت ضوابط و محاسبات فني كه با هماهنگي با سازمان حفاظت محيط‌زيست تهيه خواهد شد، به تناسب نيازهاي شن، ماسه و خاك رس هر استان و امكانات موجود، با درخواست‌هاي استانداري‌ها و فرمانداريها موافقت نمايند [نمايد].
3ـ استانداري‌ها و فرمانداريها در هر استان پس از اخذ موافقت وزارت نيرو با رعايت ضوابط زيست محيطي، نسبت به صدور اجازه‌ي بهره‌برداري يا واگذاري بهره‌برداري از شن، ماسه و خاك رس در محدوده‌هاي مذكور در بند (2) اقدام و يك نسخه از مجوزهاي صادر شده را براي شركت‌هاي آب منطقه‌اي يا ادارات كل آب استان ارسال نمايند.
ملاحظه :
اين تصويب‌نامه از جهت نام‌گذاري و تناقض در متن قابل انتقاد است. چنان‌چه عنوان و مضمون تصويب‌نامه «ضوابط نظارت فني بر بهره‌برداري از مصالح رودخانه‌اي» قيد ميگرديد، بسياري از اختلاف نظرهاي ميان سازمان معادن و وزارت نيرو قطع و فصل مي‌شد و در نتيجه مشكلات اجراي قوانين مربوط نيز كاهش مي‌يافت. در هرحال دستگاه‌هاي اجرايي بايد به حكم و مفاد قانون توجه نمايند و نسبت به آن حكم نيز قطع حاصل كنند؛ يعني علم و يقين پيدا نموده نه ظن و شك كه سبب بروز مشكلات و افزايش دعاوي گردد.
4ـ برداشت هرگونه شن، ماسه و خاك رس در محدوده‌هاي مذكور بايد با تأييد ناظران واجد صلاحيت كه صلاحيت آن‌ها توسط وزارت نيرو تأييد شده باشد، انجام گيرد.
5 ـ ناظر موظف است ماهانه گزارش ميزان برداشت و نقشه‌هاي تغييرات ايجادشده در بستر و حريم محدوده‌هاي مذكور را براساس دستورالعمل‌هاي وزارت نيرو، تهيه و براي شركت‌هاي آب منطقه‌اي و يا ادارات كل آب استان و استان‌داري مربوط ارسال نمايد.
6 ـ حقوق مالكانه و درآمد ناشي از برداشت شن، ماسه و خاك‌رس از محدوده‌هاي مذكور توسط استانداري‌ها و فرمان‌داري‌هاي مربوط وصول و به حساب درآمد عمومي كشور واريز مي‌گردد.
7ـ سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور موظف است هزينه‌هاي مطالعات و انجام وظايف حاكميتي فوق‌الذكر را در بودجه‌هاي سنواتي شركت‌هاي تابع وزارت نيرو پيش‌بيني نمايد.
8 ـ كارگروهي متشكل از معاونان وزارت نيرو، وزارت كشور و سازمان حفاظت محيط زيست عملكرد سالانه‌ي ميزان برداشت شن، ماسه و خاك رس در محدوده‌هاي مذكور و تغييرات حاصل شده در محدوده‌هاي مذكور را تدوين و منتشر مي‌نمايد.
9ـ استمرار مجوزهاي بهره‌برداري از شن، ماسه و خاك رس واقع در بستر و حريم رودخانه‌ها، انهار و مسيل‌ها منوط به حصول اطمينان وزارت نيرو در خصوص امكان عبور جريان‌ها و سيلاب‌هاي احتمالي از رودخانه‌ها، انهار و مسيل‌ها با حداقل خسارات قابل پيش‌بيني مي‌باشد.
معاون اول رئيس جمهور ـ محمدرضا عارف
